我国智慧社区建设的历程、方向与路径
来源: 人民论坛 作者: 王伟进
【摘要】智慧社区是依托数字化工具整合社区资源、提升社区管理与服务功能的社区新形态。近年来,我国在深入推进智慧社区建设方面取得了积极成效,形成了政府主动、企业布局、社会激活等发展路径。但我国智慧社区建设还存在功能设计与居民需求脱节、数据采集质量不高和共享不充分、社会资本投入不足和欠规范、建设和运维人才短缺、统筹协调体制机制不健全等问题。对此,需要强化社区智能化服务功能,提高社区数据采集和共享能力,扩大和规范社会资本参与,培育和挖掘管理服务人才,健全社区统筹协调管理体制机制,进一步释放其在支持社区服务、社区治理和社区经济发展方面的潜在价值。
【关键词】智慧社区 基层治理 社区服务 社区经济 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
智慧社区是充分应用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段,整合社区各类服务资源,打造基于信息化、智能化管理与服务的社区新形态。这一概念于1992年由国际通讯中心提出,此后旧金山、硅谷等地相继推出相应项目。我国的智慧社区建设起步较晚,既取得了一定成效,也存在一些问题。未来,应进一步释放其在支持社区服务、社区治理和社区经济发展方面的潜在价值。
我国社区建设智慧化发展历程
从实践推进和制度建设两方面看,我国社区建设的智慧化发展经历了数字社区、智能社区和智慧社区三个阶段。
数字社区阶段。2000年之前,我国商品房市场快速发展,部分中高端楼盘自发试点数字小区建设。该阶段的智慧社区建设以服务小区管理为目的,内容主要涉及通信系统(如对讲系统)、报警系统、监控系统等。1996年,国家发布修订的《2000年小康型城乡住宅科技产业工程城市示范小区规划设计导则》等,旨在提高商品房品质。
智能社区阶段。2000年至2010年,各类关于小区数字化的标准规范纷纷出台,包括《智能建筑设计标准》(2006)、《智能建筑工程施工规范》(2010)。各新建小区基于有关规范和自身实际开展智能社区建设,该阶段智慧社区建设的内容主要涉及布置电话线、有线电视、网线、视频监控、室内报警等设施。
智慧社区阶段。2010年以来,智慧社区概念被正式提出并试点推进。2012年起,北京、上海等智慧城市建设试点起步,智慧社区是重要组成部分。2013年,科技部印发《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》,提出推广物联网、云计算等信息技术在智慧社区、智能家居等服务领域广泛应用,是国家文件首次提及智慧社区。2014年5月,住房城乡建设部印发《智慧社区建设指南(试行)》,提出到2015年初步建成100个左右的智慧社区示范点,到2020年使50%以上的社区实现智慧社区的标准化建设,同时建立可持续发展的社区治理体系和智能化社会服务模式。该文件明确了智慧社区建设的发展目标,构建了涉及保障体系、基础设施与建筑环境、社区治理与公共服务、小区管理、便民服务和主题社区六个领域的评价指标体系,为各地智慧社区建设提供了参考。2014年8月,国家发展改革委、工业和信息化部、科技部、公安部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》,明确提出要创新智能建筑与智慧社区服务的模式。2016年11月,民政部、国家发展改革委等16部门联合印发《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》,明确提出要推进城乡社区综合服务设施建设,力争到2020年,网络连通、应用融合、信息共享、响应迅速的城乡社区服务信息化发展格局基本形成。2020年,住房城乡建设部办公厅组织起草了国家标准《智慧城市建筑及居住区第1部分:智慧社区建设规范(征求意见稿)》,面向社会公开征求意见。该阶段政府将智慧社区建设作为城市治理基础单元,房地产企业将其作为提升小区品质和增加收入来源的抓手,互联网企业将其作为拓展服务的支撑,各类智慧社区应用日益丰富。2022年,民政部、中央政法委、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部等九部门联合印发《关于深入推进智慧社区建设的意见》,明确了智慧社区建设的总体要求、重点任务和保障措施,也标志着智慧社区建设进入多部门协同推进阶段。
我国智慧社区建设的主要路径
2000年以后,我国开始参与世界智慧社区评选活动,各方面积极推进,智慧社区建设路径体现了政府主导和多元参与的中国特色①。
政府主导并推出牵引性示范工程。政府主导与工程引领是我国智慧社区建设的主要推进路径。从部门来看,智慧社区的主导部门主要有中央网信办、住房城乡建设部、科技部、民政部。不同阶段政府的推进重心不同。初期以硬件建设为主,主要涉及接入社区互联网、铺设智能设备等硬件建设,为实现政务管理信息化打下基础。中期以信息平台建设为主,主要涉及社区公共服务信息化建设、各类公共信息平台搭建,实施了一批以民生服务为指向的信息惠民工程。近年来以社区治理提升为主,主要涉及建立网上社区居委会、居民议事会、发展线上线下相结合的社区服务模式,全方位提升社区治理水平。2021年,为打造一批智能社会治理的样本,根据《关于组织申报国家智能社会治理实验基地的通知》,中央网信办、国家发展改革委、教育部、民政部等8部门公示了一批国家智能社会治理实验基地,包含许昌市魏都区、湖南省衡阳市、辽宁省大连市、衢州市常山县、成都市武侯区、深圳市宝安区、鄂尔多斯市康巴什区、南京市栖霞区、安徽省合肥市、佛山市禅城区等10家社区治理特色基地。
企业基于开拓业务需要主动布局。企业在我国智慧社区建设中也发挥着重要推动作用,不同类型企业的智慧社区推进路径和运营模式有所不同。
互联网类企业致力于打造掌上社区。2015年《政府工作报告》首次提出“互联网+”行动计划,大量互联网类的信息通讯企业参与相关基础设施建设,特别是通过参与政务信息平台建设,不断促进社区管理和服务的信息化,这些企业及其所持有的技术、理念影响到我国智慧社区建设的样态。具体来看,互联网企业大多以网络设备终端为依托,以云计算、大数据为核心资产,将社区居民娱乐、医疗、教育、交通等服务需求与供给进行有效链接,打造“生活云”“娱乐云”“医疗云”“安全云”,最终形成面向社区的掌上管理系统。
物业管理企业致力于做社区的服务运营者。随着数字化技术的发展,传统的物业管理升级有了技术支持,一些大型物业公司也积极推动物业管理的智能化,进而介入智慧小区建设。随着城镇化和人们生活质量的提高,社区物业服务的品质越来越被看重,物业企业正逐步从一般性物业管理向社区服务运营转型。比如一些社区已经建立了智能车位管理系统,助力车位资源的优化配置和停车难问题的解决。
房地产企业致力于推出社区养老等服务。当前,我国房地产市场正处于调整转型期,不少房地产商在向社区运营商转型,从卖房向卖服务转变,以拓展业务。如有的房地产企业已经提出了“智慧养老”“养老住宅”等理念。
安防企业致力于升级社区智能安防系统。传统的社区安防主要依托视频监控、可视对讲、防盗报警等设施网络。未来社区安防将结合城市安全体检和监测系统,通过大数据监测、应急指挥平台服务安全社区建设。
家电企业致力于从家电单品服务向整体家居解决方案升级。智能家居是未来发展的趋势,一些传统家电厂商已经提出“打造智能家居控制中心”的概念。
实现多方主体在社区空间中的有效共治。治理视角下的智慧社区建设强调以数字连接为桥梁,实现多方主体在社区空间中的有效共治。智慧社区建设需要技术与社会的双向赋能,我国一些社区数字化设施和技能发展滞后,智慧社区建设流于形式。应看到,在一些自治程度和数字化程度均较高的社区,居民基于社区的各类治理难题积极在线上反映诉求,自治组织主动收集和回应线上需求,并基于社区能人连接各类社会资源,从而借助智慧化设备实现社区共同体的建设,解决社区治理难题。这些社区通常有较活跃的微信群、微博、公众号、App、小程序等微平台,有便捷的开展活动的公共空间,也有思想较活跃、背景多样、关心公共事务的居民。
推进智慧社区建设的三重价值
推进智慧社区建设不仅有提高社区服务质量、优化社区治理的价值,还有发展社区数字经济和促进就业等综合效益。
推进智慧社区建设有利于提高社区服务质量。一是方便基层政府和社区掌握居民的服务需求。比如,成都、南京等地推出“天府云”“掌上云社区”等APP,供居民反映社区问题、讨论社区事务,后台基于讨论文本的大数据分析可智能跟踪和呈现群众需求。二是提升社区服务可及性。如各地的社区政务服务平台和窗口依托人脸识别、人证核对、人机互动等技术,推出“全科社区社工”,方便居民在社区获取各种政府服务。三是实现社区服务供给的个性化、定制化。传统的社区服务遵循“以产定销”逻辑,无法满足居民多样化、个性化服务的需求,智慧社区技术通过对用户的精准画像,可助力按需生产和服务定制化的实现。如在车位紧张的街区,智慧社区可通过车位空置和共享信息,帮助车主快速停车。
推进智慧社区建设有利于提升社区治理水平。首先,智慧社区建设与远程调解、智能仲裁、互联网法院、线上心理服务结合,可助力对基层社会矛盾的研判、预警和干预。其次,智慧社区建设与智慧警务相结合,有助于提高预测预警预防治安风险的能力,推动及早处置社区治安事件。如南京市栖霞区推进“智慧公安”建设,研发“实有人口动态分析系统”,辅助智能判别房屋人员居住状态、识别涉稳人群的行为动态等,进而对房屋与人群信息进行及时核查、对异常指标进行提醒,提高了社区警务效率。再次,智慧社区建设与基层群众自治相结合,可有效促进群众自我管理和服务。如重庆市边远山村通过线上村务工作平台,推动了低保等村务的公开与民主监督,便捷了村民自治的远程参与。最后,智慧社区通过搭建数字服务平台,链接政府、驻区企事业单位、社会组织、居民等各方主体,有助于建立包容性的治理结构。
推进智慧社区建设有利于发展社区数字经济。一是有助于汇集街区人口特征、地理信息、实体空间等数据,促进数据要素的汇集与商业开发。二是有助于实现区域内教育、医疗、交通、便民服务设施的实时呈现,形成生活圈数字地图,助力街区软硬资产的数字化运营。如北京市双井街道推出的“数智美井地图”小程序,可方便居民满足各类消费需求。三是有助于形成城市商圈数字评价体系,对区域商圈的经济规模、竞争关系、发展潜力和市场信誉进行对比分析,助力优化商业布局。四是有助于对辖区公共和商业文化活动进行实时推荐,激发文化消费活力。华经产业研究院的报告显示,全球智慧社区市场规模从2017年的1491.43亿美元增长到了2021年的1696.77亿美元,我国2021年的智慧社区市场规模达5950亿元。
我国智慧社区建设中的短板与不足
一些智慧社区功能设计与居民需求脱节。从政府侧看,个别地方将智慧社区建设视为行政任务或形象工程,对居民表达诉求、参与协商等真实需要关注不够,导致项目建设与居民服务需求脱节。如一些地方停留于抓包项目、打造展示性智慧空间、开发和建设智能设备和平台。从市场侧看,一些智能社区产品功能单一,或操作性、互动性差,或没有考虑社区间的差异,或对数据共享的实际情况考虑不够,导致项目建设与实际需求脱节。如智慧社区建设多从视频门禁等平安社区建设入手,停留在治安管理的智能化上;一些社区信息系统、应用程序、网站互动性差,成为单向的信息发布平台;个别社区卫生服务中心的远程会诊系统因健康信息互联互通不够、分级诊疗机制不健全,得不到充分利用。
一些智慧社区数据采集质量不高、共享不充分。一些地方存在社区信息采集内容不齐和不及时的问题,社区及周边的人口、企业、社会组织、出租屋、汽车等全要素信息不完整,无法动态反映社区面貌。如在公共卫生应急时,有的部门掌握的一些数据是不完整或过期的数据,最后只得依靠上门“扫楼”、口头问答、手写填表等“人海战术”进行摸查。智慧社区建设涉及政府、物业机构、互联网企业、居民等多个主体,各主体间未能建立完善的数据共享机制,数据采集标准、格式和要求不一致,“信息孤岛”成为社区资源整合的主要阻碍。不仅如此,一些部门的专网数据未接入社区或不对社区开放,存在数据“来自基层”但“不下基层”的问题。
一些智慧社区社会资本投入不足和欠规范。当前的智慧社区建设主要呈现为政府主导、政府和社会资本合作两种模式:前者由政府主导投资建设,其他主体的参与度较低;后者主要由社会资本承担建设和运营等工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得回报②。智慧社区建设需要运用的高新技术较多,基础投入大、成本高且回报慢,很多企业不愿意投资。我国智慧社区建设重点项目中,政府财政和银行投入占到总项目投入的61%,而社会投入只占到23%③。过度依赖政府会导致智慧社区建设后续运营维护资金不足,一些项目因此无法发挥作用。一些企业虽然投资智慧社区的态度积极,但对市场需求和自身能力评估不够,导致投资效率低。一些社会资本出于商业效益考量而投资智慧社区,如何把握智慧社区建设过程中商业利益和公共治理利益的平衡,将影响到社会资本投入的受欢迎度。如近年由智慧社区建设带来的隐私泄露、网络诈骗、“大数据杀熟”等案件增多,引发舆论热议。
一些智慧社区建设和运维人才短缺。智慧社区建设人才短缺在项目研发、推广、运营管理和服务环节都有体现。企业开发智能社区产品时不了解社区居民需求、不能及时根据居民体验优化设计,服务代理商无法有效营销和推广社区智能产品,都受到人才不足的影响。社区工作人员需要承担大量来自政府下派的工作,投入智慧社区建设和运营的精力有限,导致社区信息设备因缺乏专业人员管理而产生失效或闲置问题。如一些社区网站、应用程序的内容长期得不到更新,电子服务终端成摆设。再者,部分社区居民尤其是老年人不熟悉数字技术,不会使用智慧社区设施。
一些智慧社区统筹协调管理体制机制有待进一步完善。智慧社区建设是智慧城市建设的社区版,推动部门较多,缺乏有力的组织统筹往往容易造成重复建设、自成体系等问题,增加了基层工作人员的数字负担。统筹协调不够使得一些智慧社区建设缺乏系统的发展目标和规划,基础建设、运营管理、业务流程、考核评价等也缺乏规范指引。加之当前地方财政趋紧,基层尤其是区(县)政府对“重要但不紧急”的智慧社区项目推进积极性不高,工程建设、后期维护、人才培训经费预算不足,影响到智慧社区建设的成效。
推进智慧社区建设的着力方向
有效推进我国智慧社区建设,让智慧社区建设服务于高品质社区生活和高效能社区治理,需要强化统筹管理和政策引导。应明确服务社区的目的,健全统筹管理体制,提升数据管理能力,吸引社会资本参与,壮大人才队伍。
强化社区智能化服务功能。搭建社区数字交往空间,为居民提供参与智慧社区规划、建设和管理的渠道,实现社区需求的人工智能监测。以社区综合信息服务平台为依托,整合政府服务热线、综合执法、安全监管、群防群治、仲裁调解等信息系统,推动城管、应急、综治等网格“多网合一”,把群众最需要的服务资源投放到社区。构建集政务服务、公共服务、便民服务、志愿服务于一体的社区综合性服务平台,为居民进行需求画像和服务链接。全面建设智能安全监控和访问控制、车辆和车位引导、水电气暖等远程抄表和监测、烟火识别和消防预警、物业管理和维修、垃圾分类分拣、公共卫生监测预警与分级诊疗、社区居家养老、婴幼儿照护等系统,拓展智能社区应用场景。
提高社区数据采集和共享能力。实施城乡社区综合服务设施智慧化改造工程,更新宽带、光纤、物联网等基础设施,布设社区公共安全视频监控等智能感知设备,普及社区公共服务自助终端机,升级社区计算机、电视电话、电子布告栏等信息设备,提升社区数据采集和传输能力。扩大智慧城市建设试点,推广城市“智慧大脑”设计,接入综治、公安、住建、应急、卫健、民政等政务数据,形成一次数据采集、跨部门互联共享的大数据支撑体系。建立区(县)及以上层级数据向街道、社区开放清单制度,明确向社区开放数据的范围,推动数据“反哺”社区。
扩大和规范社会资本参与。通过政府购买、财政补贴、特许经营、股权合作、税收优惠、以奖代补等政策支持,鼓励社会资本参与智慧社区建设。与银行等金融机构开展公益性信息化项目合作,探索采取“建设—经营—转让”(BOT)、公益创投、资源换服务、成立社区基金会、创办社区社会企业等方式,创新社会化投融资模式。规范政府与企业在智慧社区建设领域的合作框架,制定信息采集的操作指南和伦理规范,明确数据采集与应用权限,保护居民隐私和信息安全。鼓励以街道为单位,组建由开发商、运营商、社区规划师、工程师、公共管理专家、社会工作者和居民代表构成的智慧社区建设咨询委员会,负责协商项目设计和建设,平衡商业与公共利益。
培育和挖掘管理服务人才。增加社会工作、社区规划、社区管理、社区商业、信息技术、大数据等专业方向的招生规模,加大跨专业复合培养力度。通过政府购买服务、订单培养、劳务派遣等方式,引进社区数字人才。鼓励科研院所和企业技术人才为项目规划、运营、管理提供专业指导。对社区工作人员进行网络、信息化、人工智能等方面的知识培训,优化数字化、智慧城市、智慧社区方面的课程设置,提高其操作、维护、管理、运营智慧设施技能。在社区居民中挖掘热心社区服务、了解信息技术的能人,引导其参与智慧社区项目的管理、维护和推广。
健全统筹协调管理体制机制。发挥社会工作部党建引领基层治理作用,建立各级智慧社区建设工作领导小组,聚焦信息共享不畅、重复建设等难题,研究、规划、指导、协调和督查智慧社区建设。制定智慧社区建设规划和实施方案,完善智慧社区建设规范和标准,建立绩效评估指标体系。扩大智慧社区建设试点,明确部门职责分工,探索集成社区智能服务资源的路径。统筹数字化建设资金,将智慧社区建设纳入财政预算,加大智慧城市建设资金向智慧社区倾斜力度。优化项目评审流程,分批开展项目审计和验收,组织居民满意度调查,确保资金使用效益最大化。
(作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任、研究员;国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员黄金、北京大学政府管理学院博士研究生朱博宇对本文亦有贡献)
【注释】
①吴海琳:《探寻我国智慧社区的发展路径》,《中国社会科学报》,2021年第8期。
②赵聚军、王智睿:《超越PPP:智慧社区建设中的政企合作模式及其演进路径》,《城市发展研究》,2023年第8期。
③李国青、李毅:《我国智慧社区建设的困境与出路》,《广州大学学报(社会科学版)》,2015年第12期。